Är skyldighet att skydda lika med rätt att använda våld?

Mariehamn 7.4.2011

I en debattartikel om Åland, Libyen och vårt förhållande till internationellt våld, som publicerades i de åländska lokaltidningarna på Ålands demilitariseringsdag den 30 mars 2011, diskuterade Ålands

fredsinstituts direktör, Sia Spiliopoulou Åkermark, resolutionen om och ingripandena i Libyen – där militärt ingripande legitimerades med doktrinen om ”skyldighet att skydda” civila, en doktrin som inte är förankrad som rättslig förpliktelse inom folkrätten. Spiliopoulou Åkermark menar att det finns en  trend mot ökad våldsanvändning i internationella sammanhang, och visar att detta speglas i det faktum att restriktionerna mot våld i FN-stadgan kan frångås och urholkas, som i fallet Libyen. Hon skriver också att man bör värna om de internationella överenskommelser som begränsar våldsanvändning.

Samma dag publicerade Ålandstidningen en ledare skriven av chefredaktör Niklas Lampi som delvis kommenterar Spiliopoulou Åkermarks debattartikel. Rubriken på Ålandstidningens ledare var ”Demilitarisering hjälper tyvärr inte mot Khadaffi”. Spiliopoulou Åkermark hade inte propagerat för en sådan lösning, men rubriken väcker synnerligen intressanta spörsmål. Hade restriktioner mot våld, överenskomna genom internationella avtal om till exempel demilitarisering, hjälpt mot Khadaffi? Hur hade Libyens befolkning haft det om Khadaffis tillgång till vapen reglerats av internationella avtal? Hade han kunnat hålla sig kvar vid makten? Hade Libyens befolkning gjort uppror? Hur hade Khadaffi svarat på revolten utan vapen? Hade man kunnat förebygga det som sker i Libyen i dag?

I mer abstrakta termer kan man alltså fråga sig om internationella avtal som begränsar våldsanvändning alls hjälper, om de – när man en gång förhandlat fram dem – bör hållas eller omtolkas eller om det till och med är så att man bör förhandla fram fler avtal som syftar till att begränsa våldsanvändning, för att försöka motverka att situationer som den i Libyen alls uppstår.

Ur ett statscentrerat perspektiv finns ett stort problem i anslutning till det hypotetiska resonemanget ovan, nämligen suveränitetsbegreppet. Vem skulle ha haft rätt att begränsa Libyens och Khadaffis tillgång till vapen, och vem hade haft möjlighet att genomföra sådana sanktioner? Å andra sidan är ett militärt ingripande som – om man väljer ett mer statscentrerat sätt att tolka skeendet – ger stöd åt en statskupp i Libyen, definitivt ett ingrepp i Libyens suveränitet.

Ur ett lokalt perspektiv kan vi, inspirerade av Spiliopoulou Åkermark, fråga oss vad en trend mot ökad våldsanvändning internationellt kan innebära för de konventioner som begränsar militär våldsanvändning på Åland. Om FN-stadgan kan omtolkas och förbudet mot våldsanvändning urholkas, kan då inte samma sak ske med konventionerna om Ålands demilitarisering och neutralisering, med hänvisning till nya säkerhetshot (tex terrorism) och nya säkerhetspolitiska samarbeten inom Nato, EU och Norden?

Säkerhetsrådets beslut om ingripande i Libyen bygger på konceptet skyldighet att skydda eller ”responsibility to protect” (R2P). För tio år sedan gav den internationella kommissionen för intervention och statlig suveränitet (ICISS) ut den ambitiösa rapporten ”Responsibility to protect”. I rapporten hävdas att enligt R2P:s grundläggande principer bör det internationella samfundet ingripa i andra länder då dess befolkning lider allvarligt som resultat av inbördeskrig, uppror, förtryck eller statskollaps, eller i fall den lidande befolkningens egen stat är ovillig eller oförmögen att ingripa. I dessa fall viker, enligt R2P, principen om icke-intervention (alltså att inte kränka andra länders suveränitet) för R2P-principen.

I R2P-rapporten beskrivs hur brett begreppet intervention kan tolkas, från införsel av förnödenheter till militära aktioner. R2P-kommissionen väljer att definiera intervention som ”åtgärder mot en stat eller dess ledare, utan deras medgivande, med ändamål som hävdas vara humanitära eller skyddande”.

Enligt R2P ska ändamålsenliga åtgärder användas vid i skyddsaktioner. Aktörerna ska ha rätt intentioner, alltså att hjälpa människor som lider. Rapporten betonar att det internationella samfundet är förpliktigat att ingripa såväl förebyggande som reaktivt och återuppbyggande.

Militära åtgärder ska används som sista utväg, medlen ska stå i proportion till målet vid militära ingrepp och det ska finnas rimliga möjligheter att lyckas med aktionen.

I R2P-rapporten talas om en allmän trend att synen på statens roll och suveränitet har förändrats. Från att ha varit en kontrollinstans med territorium och makt i fokus har de flesta stater flyttat fokus till att ta ansvar för befolkningens friheter, rättigheter och välfärd.

Begreppet R2P innebär att lyfta fram vissa delar av FN-stadgan och delar av folkrätten, de delar som berör mänsklig säkerhet framför de delar som berör statens suveränitet och rättigheter.

Det är lätt att hålla med R2P-rapportens grundläggande principer om att mänsklig säkerhet har företräde framför suveränitet och att människor som lider bör räddas och skyddas. Suveränitetsbegreppet vidgas till att innehålla ett ansvar för befolkningen snarare än ett ansvar för territorium. Rapporten leder tankarna till globalt och gränsöverskridande ansvar för sina medmänniskor.

Men när vi närmar oss frågor om skäl och mandat uppkommer brännande frågor om vem som avgör när det är dags att intervenera, vem som avgör vad som är rätt syfte och vem som kan garantera att det är det rätta syftet som avgör om en internvention blir aktuelleller ej. Frågorna blir särskilt brännande när vi talar om en militär internvention, eftersom militärt våld som bekant kan vara dödligt, och skeendet därför är irreversibelt. R2P är ett brett och luddigt begrepp som kan användas för att argumentera t.ex för förebyggande angrepp, inom kampen mot terrorismen eller för intervention i stater som kollapsat och därigenom upplevs som hot av sina grannar.

Om FN-stadgans sjunde kapitel omtolkas så att våldsanvändning legitimeras även i situationer där civila llider allvarligt som resultat av inbördeskrig, uppror, förtryck eller statskollaps är det problematiskt på många sätt, bland annat eftersom:

– Det är svårt att definiera när sådana fall förekommer.
– Var går gränsen för överträdelse?
– Ska alla typer av våld mot civilbefolkning beivras, eller vems våld är rätt våld?
– Vem avgör när en överträdelse begåtts och vem har mandat att ingripa?
– Det finns risk för att FN-stadgan används urskiljningslöst; som ”svepskäl” för våldsanvändning när det egentligen är andra intressen som ligger bakom – eller bara i vissa fall, tex i Libyen, men inte i Bahrain, Jemen eller Syrien, där andra intressen talar emot.
– Det finns risk för att våldsanvändningen ökar generellt, och tas till utan att icke-militära metoder använts.
– Det finns risk för att kreativiteten gällande icke-militära lösningar minskar, om det finns en ”laglig” militär utväg att ta till.

I R2P-rapporten finns en medvetenhet om de problem som gäller mandat och aktörer. FN:s säkerhetsråd ses i rapporten som det självklara förstahandsvalet när det gäller att ge mandat till ingripanden enligt R2P-konceptet, och andra aktörer ska söka auktorisering från rådet. R2P-rapporten lämnar ändå öppet för att om säkerhetsrådet inte agerar kan generalförsamlingen fatta beslut om ett ingripande. Det finns också öppningar för att andra aktörer kan agera i enlighet med FN stadgans kapitel 8, och söka godkännande från säkerhetsrådet i efterhand. FN-stadgan tycks alltså vara den yttersta auktoriteten, och man kunde lite illvilligt säga att enligt R2P-rapporten är det den som tolkar FN-stadgan rätt som har mandat att ingripa. Vem är det?

Om stater, allianser eller FN-systemet i den form det har i dag – som en del av det internationella statssytemet – har tolkningsföreträde när det gäller vem som ska skyddas och när, hur kan man då komma undan att stater agerar enligt och tolkar världen utifrån sina så kallade ”egenintressen”? Det finns som bekant en allmänt förekommande kritik mot FN-systemet, därför att det – och i synnerhet säkerhetsrådet – inte är demokratiskt och att många av de stater som ingår i FN-systemet inte heller är demokratiska. I stället för att vara ett forum för mänskliga intressen kan FN i detta perspektiv betraktas som ett forum för statsintressen.

Ett sätt att motverka problemen med demokratiskt underskott och kortsiktighet är att satsa mer och förebyggande på att stärka det civila samhället. Icke-statliga organisationer kan ha sina egna agendor och kan inte ersätta demokrati, men i icke-demokratiska stater är det civila samhället kanske ”det bästa vi har” som på sikt kan bidra till en demokratisk och fredlig samhällsutveckling. Även R2P-rapporten påpekar att katastrofer kan förebyggas genom att verka för en transformering av staten från en kontrollinstans till en instans inriktad på mänsklig säkerhet. Ett sätt är genom att stärka det civila samhället, som kan påverka eller till och med avsätta en repressiv regim.

R2P-rapporten talar alltså om skyldigheten att förebygga, inte bara agera i krissituationer. Har det internationella samfundet verkligen, utan att ta i beaktande individuella statsintressen, gjort allt för att skydda civilbefolkningen i Libyen?

Var det då rätt eller fel av det internationella samfundet att i den aktuella situationen intervenera militärt i Libyen, ur juridiskt, moraliskt och politiskt perspektiv? Svaret är inte enkelt. Om vi föreställer oss att Finland styrdes av en diktator som brukade maktmedel för att förtrycka befolkningen och att vi skulle göra uppror mot denna diktator skulle vi säkert vara tacksamma om det internationella samfundet skulle ingripa. Vi hade kanske inte varit lika tacksamma om vi inte varit en del av revolten, utan hållit oss väl med diktatorn, och nu bara för det, hamnade i skottlinjen eller i vägen för bomberna. Vi hade kanske inte heller varit lika glada om även Sverige hade styrts av en förtryckande diktator, och svenskarna fått hjälp att befria sig från denne, medan vi inte fick något stöd, eftersom vår diktator hade fortsatt stöd av vissa starka aktörer. Många berörda hade kanske varit ännu mer tacksamma om det internationella samfundet ingripit tidigare, till exempel genom att inte stöda diktatorn och förse honom med vapen, eller genom att på olika sätt försöka stöda det civila samhället och en fredlig utveckling.

För att skydda civila och påverka samhällsutvecklingen i fredlig riktning behövs både handling och eftertanke. I sin senaste debattartikel – Om Ålands demilitarisering och varför fredsprat är nödvändigt (publicerad 6.4.2011) argumenterar Sia Spiliopoulou Åkermark för nödvändigheten av att prata om fred och för ett perspektivskifte från våld till icke-våld. Det behövs fler perspektivskiften än detta i det internationella samfundet. Från egenintresse till allmänintresse, från statsintressen till det civila samhällets intressen, från geopolitik till politik för det mänskliga bästa. Utopi? Javisst. Men just här ligger det civila samhällets, fredsforskningens och också Ålands fredsinstituts roll – att förutom att arbeta förebyggande också vara en alternativ röst i debatten, att ifrågasätta vems och vilka etiska ställningstagande som ska avgöra vad som är rätt eller fel, att påminna om de möjliga perspektiv som finns, att varna när utvecklingen går i en våldsam riktning och att arbeta mot ideal som kan tyckas ouppnåeliga, men som ändå behöver finnas där, för att alternativen ofta är fasansfulla.