Ålandsöverenskommelsen från år 1921 som levande dokument

Det är säkert en utbredd uppfattning att ett för Ålands status som autonomt landskap så grundläggande beslut som den s.k. Ålandsöverenskommelsen från juni 1921 har varit och är ett statiskt dokument vars innebörd en gång för alla är huggen i sten och inte möjlig att påverka. Att så ändå inte är fallet har i och för sig varit klart för dem som dagligdags sysslat med självstyrelsejuridiken men knappast diskuterats dess mera. En genomgång visar att Ålandsöverenskommelsen ett flertal gånger genom ändringar i lagstiftningen – eller i vissa fall på grund av utvecklingens gång – fått en delvis ny och i vissa fall rentav utvidgad innebörd.

Mina funderingar kring Ålandsöverenskommelsen väcktes under sommaren då jag läste en artikel av professor Markku Suksi som han kallat ”Stegvisa förändringar i Ålandsöverenskommelsens innehåll?”I artikeln benar han igenom Ålandsöverenskommelsens olika punkter och granskar hur och med vilka motiveringar förändringar skett i implementeringen av överenskommelsen.

Ålandsöverenskommelsen är den gängse benämningen på det dokument som den 27 juni 1921 godkändes av Nationernas Förbunds råd och intogs i dess protokoll. I dokumentet, som tillkom efter förhandlingar mellan Finland och Sverige, ingår mera detaljerade bestämmelser i syfte att förverkliga och konkretisera rådets beslut av den 24 juni 1921. I det sistnämnda beslutet tillerkändes Finland suveräniteten över Åland men på villkor att 1) nya garantier intas i självstyrelselagen av år 1920 för att trygga ålänningarnas nationalitetsskydd och 2) en ny utvidgad konvention om Ålands icke-befästande och neutralisering utarbetas.

Enligt beslutet den 24 juni 1921 skulle Ålandsöverenskommelsen särskilt beakta undervisningsspråket i skolorna, bevarande av jordegendomen i lokalbefolkningens händer, rösträtten i lokala val och regler hur landshövdingen ska utses.  Syftet med Ålandsöverenskommelsen brukar beskrivas som ett skydd för den åländska befolkningens språkliga och kulturella förhållanden, ett nationalitetsskydd om man så vill säga.

När man idag, snart 90 år efter Ålandsöverenskommelsens tillkomst, ser på de olika beståndsdelarna i överenskommelsen kan man notera hur några punkter i praktiken upphört att gälla, hur innebörden av några av dem förändrats mer eller mindre och hur några av dem lever kvar i praktiken oförändrade. Det har alltså, som Markku Suksi konstaterar, skett en anpassning till förändringarna i förhållanden och samhället.

En genomgång av de sex punkterna i Ålandsöverenskommelsen visar att de flesta av dem faktiskt under självstyrelsens nära 90-åriga historia fått ett förändrat innehåll, i vissa fall ganska genomgripande, i andra endast i ringa grad.

1) Undervisningsspråket. Enligt den ursprungliga texten var landskapet och kommunerna på Åland inte skyldiga att upprätthålla eller stöda andra skolor än sådana med svenska som undervisningsspråk. Utan kommunens samtycke kan finska inte undervisas i sådana skolor.

Enligt 1991 års självstyrelselag är undervisningsspråket fortfarande svenska med tillägget ”om inte något annat stadgas genom landskapslag” . Möjligheten att besluta om en avvikande ordning flyttades alltså från självstyrelselagen till intern åländsk lagstiftning. Formuleringen tillkom efter svåra diskussioner mellan landskapets politiker och riksdagens grundlagsutskott som i och för sig hänvisade till Ålandsöverenskommelsen men också ville betona senare människorättsfördrag.

I Ålandsöverenskommelsen och tidigare självstyrelselagar förutsattes kommunens samtycke för undervisning i andra språk än svenska. Något motsvarande bestämmelse återfinns inte i 1991 års självstyrelselag varvid grundlagsutskottet konstaterade att undervisningsfrågorna hör till landskapets behörighetsområde. Detta utgör ett slags avvikelse från Ålandsöverenskommelsen i och med att det som ursprungligen varit en fråga för självstyrelselagen nu blivit en intern åländsk angelägenhet.

2) Begränsningar i jordförvärvsrätten. Ett viktigt moment i Ålandslösningens nationalitetsskydd gäller jordägandet. Ålandsöverenskommelsen föreskrev en inlösningsrätt för bofasta ålänningar, landskapet eller kommunen om icke-ålänningar köpte en fastighet på Åland. Det dröjde till 1938 innan ett sådant förfarande kom till stånd. Då infördes också en femårsregel för bosättningen. Inlösningsförfarandet visade sig småningom vara ett trubbigt och svårhanterat instrument.  År 1975 antog riksdagen därför en ny jordförvärvslag för Åland där inlösningsrätten ersattes med ett system med förhandstillstånd från landskapsstyrelsen. De nya bestämmelserna tillkom genom en s.k. lagmotion från Ålands landsting som riksdagen godkände oförändrad.

När landskapsstyrelsen beredde lagmotionen till riksdagen hänvisade den i motiveringen till Ålandsöverenskommelsen. Tanken var att Ålandsöverenskommelsens syfte att skydda jordägandet bättre skulle kunna förverkligas genom den föreslagna förhandsprövningen. 1975 och 1991 års jordförvärvslagar har senare kompletterats med intern landskapslagstiftning som preciserat och i viss mån utvidgat jordförvärvsrätten. I den behandlingen hänvisade lagtingets lagutskott uttryckligen till Ålandsöverenskommelsen som grund för regleringen.

3) Rösträtten i åländska val. Rösträtten i valen till kommunernas fullmäktige och landstinget begränsades i Ålandsöverenskommelsen så att inflyttade med finskt medborgarskap kunde få rösträtt först efter fem års bosättning. Genom 1951 års självstyrelselag knöts rösträtten till det nya hembygdsrättsinstitutet. I 1991 års självstyrelselag gavs lagtinget möjlighet att i landskapslag bestämma om kommunal rösträtt och valbarhet också för personer som saknar hembygdsrätt. Uttryckligen med hänvisning till att detta utgör en avvikelse från Ålandsöverenskommelsen uppställdes ett krav på kvalificerad (2/3) majoritet för att anta en sådan landskapslagstiftning.

Möjligheten för personer utan hembygdsrätt att få rösta i kommunalvalen har sin bakgrund både i det nordiska samarbetet och i EG-rätten. När ett sådant förslag första gången behandlades i lagtinget 1995 tog lagutskottet uttryckligen fasta på Ålandsöverenskommelsen. Utskottet såg förslaget som ett betydande undantag från överenskommelsen men bedömde att nationalitetsskyddet tillgodoses tillräckligt genom att kravet på hembygdsrätt bibehålls i lagtingsvalen. Också i en senare ändring av vallagstiftningen när den s.k. kvalifikationstiden för rösträtt förkortades togs Ålandsöverenskommelsen fram i förarbetena.

4)Tillsättande av landshövding. För trygga relationerna mellan landskapet och republiken uppställer Ålandsöverenskommelsen ett särskilt förfarande för hur Ålands landshövding utses. Samråd ska ske mellan republikens president och lagtingets talman. Bestämmelsen återfinns i självstyrelselagen. Här har några förändringar inte skett under de gångna 90 åren. Tvärtom har bestämmelsen visat sig ha en betydande livskraft som kommit till synes i samband med de stora förvaltningsreformer som förverkligats inom läns- och regionalförvaltningen i Finland under senare år. Trots att landshövdingsämbetet avskaffats i det övriga Finland har landshövdingen på Åland behållit sin tjänst och sin titel och i huvudsak också sina uppgifter. Här har reformivern i riket fått ge vika för hänsynen till de principer Ålandsöverenskommelsen utstakade redan 1921.

5) Rätten till grundskatten. I Ålandsöverenskommelsen och garantilagen gavs Åland rätten till hälften av den s.k. grundskatten, ett skatteslag som emellertid avskaffades i riket redan 1929. Med hänvisning till Ålandsöverenskommelsen beslöt riksdagen att upphävandet inte skulle gälla Åland men det dåvarande landstinget beslöt samma år upphäva uppbörden av grundskatten på Åland. Riksdagen hade då stiftat en lag om ett årligt anslag till Åland som en form av kompensation. Här var det således ”förmånstagarna” själva som de facto upphävde en av punkterna i Ålandsöverenskommelsen som i praktiken spelat ut sin roll.

6) Internationella garantier. Rätten för landstinget att enligt Ålandsöverenskommelsen att anföra klagomål till NF:s råd, det som brukar kallas ”de internationella garantierna” för självstyrelsen, försvann i och med att NF upphörde att existera och FN inte automatiskt övertog tidigare NF:s uppgifter. Visserligen kämpade en minoritet inom dåvarande landstinget hårt för att bevara dessa garantier då 1951 års självstyrelselag behandlades. Men frågan avgjordes då Sovjetunionen förklarade att man motsatte sig ett förnyande av garantierna, troligen för att landet inte ville acceptera en extern kontroll över vad man betraktade som sin intressesfär. I viss utsträckning har i praktiken de internationella garantierna ersatts av de arenor först Nordiska rådet och senare också EU erbjudit.

Summa summarum: av sex punkter har två förlorat sin betydelse, en som följd av samhällsutvecklingen och en annan på grund av storpolitiska förändringar. En lever kvar oförändrad och tre har mer eller mindre förändrats. Men inte mer än att själva grundtanken från 1921 måste anses leva kvar.

Jag vill betona två viktiga konstateranden:

1.  Där ändringar skett har landstinget/lagtinget alltid varit en aktiv part, antingen genom att ge sitt samtycke till ändringar i självstyrelse- och jordförvärvslagarna eller genom att inta nya bestämmelser i landskapslag. Landskapet har inte blott varit ett objekt, ett föremål för andra aktörers åtgärder, utan tagit sig rollen av ett subjekt som självt aktivt kunnat påverka utvecklingen.

2. När förändringar skett har beredaren och lagstiftaren i regel (om än med vissa undantag) hänvisat till bestämmelserna i Ålandsöverenskommelsen och argumenterat för att de föreslagna ändringarna är förenliga med den. Där detta försummats i beredningen har de parlamentariska organen sett till att återställa ordningen. Markku Suksi citerar i sin uppsats uttalanden och kompletteringar som gjorts i lagtingets lagutskott (varav flera tillkommit med denna skribent vid pennan) . Härigenom har medvetenheten om den folkrättsliga förpliktelse Ålandsöverenskommelsen utgör befästs och viljan att efterleva den satts i respekt. För att göra avvikelser har det varit nödvändigt att motivera dem med tillräckligt vägande skäl.

Så här sammanfattar professor Markku Suksi: ”Ålandsöverenskommelsen uppfattas fortfarande som en norm som styr den lagstiftande verksamheten på nationell nivå i förhållande till två lagstiftare, riksdagen och lagtinget, och de har också betett sig normenligt”.

_______________

Markku Suksi är professor i offentlig vid Åbo Akademi och har under 2000-talet profilerat som en av de främsta akademiska kännarna av självstyrelsen med sakkunniguppdrag både i lagtinget och i riksdagen. Hans stora bok om Ålands konstitution utkom 2005. Artikeln om Ålandsöverenskommelsen är publicerad (på svenska) i verket ”Oikeus kansainvälisessä maailmassa. Ilkka Saraviidan juhlakirja.” Boken är utgiven 2008 av Edita Publishing Oy. Statsrättsprofessorn Ilkka Saraviita , som hyllas i boken, har publicerat flera artiklar om Ålands nationalitetsskydd och var en ofta anlitad expert i riksdagens grundlagsutskott under 1980- och 90-talen.

14.9.2010

Ålands fredsinstitut uppmärksammar just nu Ålandsregimens dynamiska natur i ett forskningsprojekt om Ålandexemplets internationella användning. Projektet undersöker, bland annat, orsaker till Ålandsexemplets långvarighet och flexibilitet.  Resultaten kommer att presenteras i bokform 2011.